我国养老服务领域长期存在公办机构效率低、民办机构信任度不足等痛点。2013 年国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》明确提出通过 “公建民营” 模式激活养老市场后，这一将政府资源与社会资本优势结合的模式逐渐成为破解养老难题的重要路径。如今，公建民营已在全国多地落地生根，形成了多种成熟的运作模式，为养老服务高质量发展注入新动能。
“公建民营” 本质是养老机构所有权与经营权的分离：政府保留资产所有权并负责监管，社会资本（企业或社会组织）承担运营管理，实现 “管办分离”。其中，“公建民营” 侧重政府新建机构引入社会力量运营（发展增量），“公办民营” 侧重现有公办机构改革引入社会力量（盘活存量），两者核心逻辑一致，均旨在通过市场化运作提升服务品质。
相较于纯公办或民办项目，公建民营的优势显著：
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兼顾福利与市场：既优先保障 “三无”“五保”、失能等特殊群体入住，又面向社会提供普惠服务，保留公益属性；
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资源高效整合：政府避免直接运营的低效，社会资本发挥专业优势，实现 “政府监管、企业唱戏” 的分工协作；
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规范与活力并存：政府通过审核收费标准、护理等级等监管服务质量，社会资本则以市场化机制提升运营效率，破解公办机构 “养懒人”、民办机构 “缺信任” 的困境。
公建民营的核心在于 “公” 与 “民” 的高效对接，目前已形成委托经营、承包经营、租赁经营三种主流模式，其差异主要体现在合同标的与合作主体上。
1. 委托经营：权责清晰的主流选择
委托经营是当前公建民营的主要模式，指政府将新建养老机构的部分或全部硬件设备及经营权，通过招标委托给社会力量运营。合作中，政府、运营方与服务对象（或政府兼任服务对象代表）构成三方主体，运营方通常自负盈亏，或由政府支付管理费，双方可按约定分享收益。
典型案例：长沙市雨花区社会福利中心
2009 年，雨花区政府通过公开招标，将全省最大的区县级综合性福利中心委托给民非企业 “康乐爱老服务中心” 运营。合同明确：运营方需无条件接收政府指定的集中供养人员，50 人以上部分由政府按标准补差；运营方缴纳风险抵押金，负责资产维护；收费不得高于物价部门核定标准。通过 “资格顺延” 激励机制（获荣誉可延长经营期），该中心运营至今已续签到 2022 年，成为全国公建民营示范机构。
2. 承包经营：经营权转让的灵活探索
承包经营以 “经营权” 为标的，政府将现有公办机构整体承包给社会力量，仅涉及政府与运营方两方主体。运营方需自负盈亏，且常需满足附加条件，如优先收住本地老人、承担设施改造费用、支付管理费等。
典型案例：上海市杨浦区某养老院
2010 年，街道将建筑面积 5000 余㎡、210 张床位的养老院承包给某养老服务投资管理中心，首轮承包期 5 年。合同要求运营方一次性投入 600 万元用于装修及设备购置，每年支付 50 万元管理费，收费执行政府指导价（每两年调整一次）。运营一年后，月均收费提升近 1000 元 / 人，日常收支基本平衡，实现了服务品质与运营效益的双赢。
3. 租赁经营：资产保值的市场化路径
租赁经营以 “养老服务设施” 为标的，政府将机构整体租赁给社会力量，仅涉及两方主体。运营方需支付租金并自负盈亏，可自主决定经营方向，政府通过租金保障国有资产安全。
典型案例：上海市长宁区某养老院
该项目由区政府投资建设，产权属区国资管理公司，定位中高端养老机构。运营方需每年支付 1150 万元租金，开业前一次性投入 3700 万元用于装修及设备购置；收费采用自主定价（每两年调整一次），同时可享受区民政局 0.7 元 /㎡的房租补贴。项目既服务低收入失能老人，又面向社会自理老人，实现了公益与市场的平衡。
从各地实践来看，公建民营模式已吸引万科、绿城、保利等大型企业及专业养老机构参与，推动养老服务质量显著提升。
公建民营的核心价值：政府通过 “所有权 + 监管权” 保障公益底线，社会资本通过 “经营权” 注入专业能力，最终实现养老服务 “数量增、品质升、效率提” 的多重目标。
随着老龄化加速，公建民营模式将持续优化，为破解养老服务供需矛盾提供更具活力的解决方案。
